18 ноября 1775 года было издано «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», ставшее основой административно-территориального деления и управления огромной страной вплоть до 1918 года.
В наследство досталась неуправляемость
Первым создать внятное административно-территориальное деление нашей страны попытался, естественно, Пётр Великий, и возвращался к этой теме несколько раз за годы своего царствования. Своим указом от 29 декабря 1708 года император в рамках «Областной реформы» образовал 8 губерний (Ингерманландскую – позднее Санкт-Петербургскую, Московскую, Смоленскую, Киевскую, Архангелогородскую, Казанскую, Сибирскую и Азовскую). Их состав и количество потом несколько раз менялись.
Изначально губернии состояли из городов и прилегающих земель, то есть никаких подразделений на уезды, волости и т.п. не было, и границы огромных образований оказались условными. В том числе и поэтому позднее территории всё-таки были поделены на доли, ещё позднее – на провинции и дистрикты. Губернаторы исполняли административные, правоохранительные, финансовые и судебные обязанности, а генерал-губернаторы были ещё и командующими войсками военных округов, как мы бы сказали сегодня.
Созданная Петром I система с теми или иными незначительными вариациями и просуществовала до 1775 года. Её кардинальное изменение потребовалось, в том числе, и в результате крестьянской войны под предводительством Емельяна Пугачёва. Выяснилось, что территории управляются из рук вон плохо, и дворянство этим очень и очень обеспокоено.
Если посмотреть на карту екатерининских времен, то мы увидим Санкт-Петербургскую губернию примерно в тех границах, о которых говорят приверженцы создания агломерации Северной столицы России и ряда территорий Ленинградской области.
По состоянию на октябрь 1775 года Российская империя состояла из 23 губерний, которые подразделялись на 62 провинции, а те, в свою очередь, – примерно на 300 уездов. Было очевидно, что губернии слишком велики, государственных учреждений элементарно не хватает, из-за чего нет разумного разделения функций, то есть одно и то же ведомство подчас занимается и финансами, и правосудием, и социальным призрением, и благоустройством.
Просвещённый абсолютизм с немецким акцентом
В основу екатерининской реформы административно-территориального деления Российской империи был положен количественный критерий, а именно – численность населения. В губернии – 300-400 тысяч, в уезде – примерно 30 тысяч человек, то есть размеры регионов были уменьшены, ликвидированы провинции и изменена нарезка уездов. Географические и национальные характеристики в расчёт не принимались. Поскольку основным источником пополнения казны был податный налог, экономический аспект понятен.
Интересно, что в этом уравнении просматривается не только трезвый расчёт с точки зрения управляемости «субъектов империи», но и идеология просвещённого абсолютизма – нет ни «регионов-доноров», ни дотационных губерний, то есть для центральной власти нет ни «любимых» или же, наоборот, заслуживающих пренебрежительного отношения территорий – все они, по сути, равны и каждая важна.
Впрочем, понятие «губерния» первоначально как бы выпало из обихода. Его заменило «наместничество». К концу царствования Екатерины II (ноябрь 1796 года) империя состояла из 48 наместничеств, двух губерний, одной области (Таврической), земель донских и черноморских казаков.
Глава региона – губернатор – назначался и смещался с должности императором. Финансами и хозяйственными делами занималась Казённая палата, школами и богоугодными заведениями – Приказ общественного призрения, в который входили выборные представители сословий, но председательствовал чиновник.
Уездами управляли капитан-исправники, избираемые на три года местным дворянским собранием. В небольших городах власть принадлежала городничему, который назначался на эту должность.
Кроме того, формировался орган самоуправления – губернское дворянское собрание во главе с предводителем. Наместники и губернаторы были подконтрольны Сенату, ставшему высшей судебной инстанцией, и ведомству генерал-прокурора.
Руководство и контроль за несколькими регионами осуществлял генерал-губернатор, который осуществлял общий надзор за чиновниками, а также следил за политическими настроениями.
Реформа 1775 года создала и судебную систему, которая была построена по принципу «каждому сословию – свой выборный суд». Помещикам — губернский Верхний земский суд и уездный суд, государственных крестьян – Верхняя расправа в губернии и Нижняя расправа в уезде (единственная назначаемая губернатором, а не избираемая инстанция), горожан – губернский или городовой магистрат. Внесословный Совестный суд занимался примирением поссорившихся, а также делами, связанными с колдовством, бродяжничеством, преступлениями малолетних.
Кстати, реформа привела к ликвидации ряда коллегий, основанных Петром I «министерств», из которых остались только Иностранная, Военная и Адмиралтейская, а функции остальных перешли к губернским органам управления.
Укреплять не значит укрупнять?
Конечно, сегодня пытаться копировать екатерининскую административно-территориальную систему России, даже с учётом её модификации при Александре II, вряд ли возможно, да и не нужно, но несколько принципиальных уроков стоит извлечь.
Во-первых, ещё недавно многочисленные разговоры о необходимости укрупнения российских регионов замолкли не случайно. Опыт реформы Екатерины Великой свидетельствует, что управление страной можно и нужно организовывать в разумном сочетании местных и общегосударственных интересов на сравнительно небольших территориях. Не надо создавать «государства в государстве».
Во-вторых, реформа дала толчок росту не только губернских, но прежде всего уездных, то есть малых городов, многие из которых со временем выросли в крупные промышленные и логистические центры. То есть, по сути, административно были созданы точки притяжения для активного экономического развития регионов.
В-третьих, «немецкая» рачительность Екатерины II и её сотрудников обеспечила системный подход к проблеме, решение которой не свелось к тупому рисованию на карте новых границ, а учитывало и экономические (налоговые), и управленческие, и сословные (уж извините, но они и нынче есть) интересы – страны и граждан.
В-четвёртых, как по петровской, так и по екатерининской реформе не было губернских городов без губернии. Все губернские города были административными центрами прилегающих к ним территорий.
Кстати, если посмотреть на карту екатерининских времен, то мы увидим Санкт-Петербургскую губернию примерно в тех границах, о которых говорят приверженцы создания агломерации Северной столицы России и ряда территорий Ленинградской области. А Выборг, например, был губернским городом империи с 1744 года (позднее – в составе Великого княжества Финляндского).
Игорь Теплов
