Государственный Совет РФ прошлым летом «попал в Конституцию», а теперь отдельный закон о нём уже одобрен обеими палатами российского парламента. Что же это за «орган публичной власти»? Пробуем разобраться в его истории и перспективах.
Слишком много букв
Итак, теперь в статье №83 Конституции пункт е.5 гласит, что президент РФ «формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом».
Это не сильно отличается от формулировок указа президента РФ от 1 сентября 2000 года, которым Госсовет был образован. В соответствии с положением об этом органе, утверждённым тогда же, он является совещательным и содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, руководствуясь в своей деятельности Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями президента.
Все члены Госсовета работают в нём на общественных началах, то есть зарплату за это не получают. Им запрещено иметь иностранное гражданство или вид на жительство в другой стране, а также счета, деньги и ценности в банках за пределами России.
Эксперты отмечают появление в Конституции термина «органы публичной власти» и недоумевают, не подразумевает ли эта формулировка существование в России неких совершенно секретных и глубоко законспирированных органов власти?
Впрочем, эти рассуждения можно приравнять к эмоциям, что и делается. А так одобренный Госдумой и Советом Федерации конституционный закон о Госсовете вкратце сводится к следующему:
Госсовет возглавляет президент России, в этот орган по должности входят премьер-министр, спикеры обеих палат парламента, главы регионов и руководитель администрации первого лица государства, в состав совета по решению президента могут быть включены представители политических партий, имеющих фракции в Госдуме, представители местного самоуправления и «иные лица». Все члены Госсовета работают в нём на общественных началах, то есть зарплату за это не получают. Им запрещено иметь иностранное гражданство или вид на жительство в другой стране, а также счета, деньги и ценности в банках за пределами России. Для решения текущих вопросов формируется президиум Госсовета, персональный состав которого определяется председателем, то есть президентом РФ. Организационное обеспечение осуществляет администрация главы государства.
Госсовет может указать на необходимость внесения изменений в законодательство, но правом законодательной инициативы не обладает. Сенатор Андрей Клишас заявил, что орган призван оказывать содействие президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. То есть речь идёт об «использовании» Госсовета в кризисных ситуациях.
Председатель Rомитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников, в свою очередь, заявляет, что «обновлённая компетенция Госсовета даст возможность более оперативно реагировать на нужды населения при формировании основных направлений социально-экономического развития страны».
При этом в законе прописано, что президент РФ при необходимости может возложить на Госсовет «иные задачи, имеющие важное государственное значение».
А что же с «органом публичной власти»? Под её «единой системой» понимаются федеральные и региональные органы государственной власти, «иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий социально-экономического развития государства». В общем, тумана напущено много.
Мне нравится слово
Всё это многословие, внесение ГС в Конституцию, принятие закона о нём и исчезновение определения «консультативный орган» породили огромное количество конспирологических версий об использовании Госсовета в процессе транзита президентской власти, который всё равно когда-нибудь да случиться.
Но функционирование Госсовета «под президентом» не делает его иным, кроме как консультативным органом. Он как был, так и остаётся, конечно же, вполне декоративным собранием. Свидетельством тому не только его 20-летняя история, но и использование властью словосочетания «Государственный совет» прежде.
Осенью 1991 года весьма недолго существовал и Государственный совет СССР, образованный для согласованного решения вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих общие интересы республик, причём его решения носили обязательный характер.
19 июля 1991 года Борисом Ельциным был учреждён Государственный совет РСФСР, в который вошли президент тогда ещё республики в составе СССР, государственный секретарь РСФСР, государственные советники РСФСР, министры и председатели госкомитетов. Предполагалось прописать его функции в новой Конституции, но 6 ноября того же года, когда распад Советского Союза уже стал политической реальностью, этот орган был упразднён.
В феврале 1993 года указ об организации работы правительства в условиях экономической реформы, которым и был упразднён Госсовет, отменили, но свою работу этот орган так и не возобновил. Варианты создания Государственного совета рассматривались при подготовке Конституции 1993 года и позднее – в 1995-1997 годах, но снова «не случилось».
В 2000 году после внесения в Госдуму уже президентом Владимиром Путиным проекта закона о новом порядке формирования Совета Федерации (в котором прежде заседали губернаторы и спикеры региональных парламентов) идея создания Государственного совета «возродилась из пепла» и была реализована.
Любопытно, что осенью 1991 года весьма недолго существовал и Государственный совет СССР, образованный для согласованного решения вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих общие интересы республик, причём его решения носили обязательный характер. Но в ситуации распада страны этот орган уже не мог быть эффективным и превратился в пустую формальность.
Государственный совет РФ собирается на свои заседания два-три раза в год (в 2020-м из-за пандемии коронавируса не состоялось ни одного). Последнее по времени, посвящённое аграрной политике государства, вопросам эффективного сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий, состоялось 26 декабря 2019 года.
Заседания проходят в одном из обильно позолоченных парадных залов Большого Кремлёвского дворца, что, в общем-то, усугубляет впечатление декоративности и навевает, пожалуй, только одну ассоциацию (во всяком случае, у тех, кто бывал в Русском музее) – с гигантской картиной Ильи Репина «Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года в день столетнего юбилея со дня его учреждения».
Палата лордов
В Российской империи именно Государственный совет в качестве высшего законосовещательного учреждения при императоре был учреждён манифестом Александра I 13 января 1810 года. Но его предшественником был так называемый Непременный совет, который существовал с 11 апреля 1801 года. Неофициально его тоже называли Госсоветом, поэтому датой основания последнего и считают подчас 1801 год, что дополнительно подтверждает картина Репина.
При создании Совета утверждалось, что «порядок и единообразие государственных дел требуют одного средоточия для общего их соображения, оно должно иметь публичное существование, дабы действия власти управляющей не казались самопроизвольными». Предполагалось таким образом объединить действия императора с учреждениями, представляющими все ветви власти. Члены Государственного совета, который мыслился как нечто схожее с палатой лордов в Великобритании, назначались монархом.
Государственный совет в качестве высшего законосовещательного учреждения при императоре был учреждён манифестом Александра I 13 января 1810 года.
Императорский манифест 1810 года устанавливал: «Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти. Совет составляется из особ, доверенностью нашею в сословие сие призываемых. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном. Министры суть члены Совета по их званию. В Совете председательствуем мы сами».
Первоначально Госсовет состоял из 35 членов. Он рассматривал внесённые министрами законопроекты, сметы и штаты учреждений, жалобы на определения Сената. При Совете действовали Комиссия составления законов и Государственная канцелярия, которая, помимо делопроизводства, занималась редактированием текстов законопроектов. Таковые сначала рассматривались в департаментах, а затем выносились на общее заседание и после утверждения императором получали силу закона. При этом монарх мог поддержать мнение, как большинства членов Совета, так и меньшинства, или же вообще отвергнуть и то, и другое. С 1812 по 1865 год председатель Кабинета министров одновременно являлся и председателем Государственного совета.
После манифеста Николая II от 17 (29) октября 1905 года и появления Государственной думы в качестве нижней палаты российского парламента Государственный совет вполне естественным образом был преобразован в палату верхнюю. Состав его был существенно расширен, одна половина членов ГС назначалась императором, а вторая избиралась от сословных и профессиональных курий –духовенства, губернских земских и дворянских собраний, Академии наук и университетов, купеческих гильдий и сообществ промышленников и предпринимателей.
Обновлённый таким образом Совет рассматривал принятые Госдумой законы до утверждения их императором. При этом обе палаты имели равные законодательные права, то есть на рассмотрение монарха представлялись только те проекты, которые были одобрены и Думой, и Советом.
В 1917 году после Февральской революции Государственный совет Российской империи прекратил своё существование и уже никак не участвовал в бурной политической жизни страны.
Игорь Теплов
